Oleh:
Margono Hadi Sutanto
Staf Ahli Bupati Penajam Paser Utara Bidang Ekonomi, Keuangan dan Pembangunan
PEMBANGUNAN Ibu Kota Nusantara (IKN) merupakan proyek strategis nasional yang tidak hanya mengubah wajah Kalimantan Timur, tetapi juga mengubah struktur sosial, ekonomi, ruang, dan tata kelola pemerintahan di Kabupaten Penajam Paser Utara (PPU). Namun, di balik pembangunan fisik IKN yang terus bergerak, terdapat persoalan pemerintahan yang semakin nyata, siapa yang sebenarnya bertanggung jawab melayani masyarakat di wilayah yang sedang mengalami transformasi dari sebuah kabupaten menjadi kawasan ibu kota negara?
Pertanyaan ini menjadi penting karena secara hukum Ibu Kota Nusantara telah dibentuk melalui Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2022, sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2023. Otorita IKN juga telah dibentuk sebagai lembaga setingkat kementerian yang kelak menyelenggarakan Pemerintahan Daerah Khusus IKN. Namun, pengalihan kedudukan, fungsi dan peran ibu kota negara masih dikaitkan dengan Keputusan Presiden.
Pemerintah memang telah memberikan arah baru melalui Perpres Nomor 79 Tahun 2025 yang menargetkan Nusantara menjadi ibu kota politik pada 2028. Akan tetapi, bagi PPU, persoalannya bukan semata kapan IKN menjadi ibu kota secara formal. Persoalan yang lebih mendesak adalah bagaimana pemerintahan berjalan selama masa transisi tersebut.
Di titik inilah persoalan PPU bermula. PPU tidak boleh menjadi "daerah transisi" yang menanggung beban sendirian. Dari perspektif ilmu pemerintahan, pembangunan pusat pemerintahan baru seharusnya diikuti dengan penataan ulang hubungan kewenangan, pembagian urusan, kelembagaan, sumber daya manusia, pembiayaan, serta pelayanan publik. Masalahnya, transformasi IKN berlangsung jauh lebih cepat daripada transformasi kapasitas pemerintahan daerah asal.
Kawasan IKN berada di wilayah yang secara historis merupakan bagian dari wilayah administratif PPU dan Kutai Kartanegara. Aktivitas pembangunan kemudian membawa perubahan luar biasa. Pertumbuhan penduduk, mobilitas tenaga kerja, kebutuhan infrastruktur, tekanan terhadap lingkungan, peningkatan aktivitas ekonomi, kebutuhan keamanan, persoalan sosial, hingga meningkatnya tuntutan pelayanan publik.
Namun pada saat yang sama, PPU masih harus menjalankan fungsi pemerintahan kabupaten sebagaimana biasa. Sekolah harus tetap dilayani, puskesmas harus tetap berjalan, persampahan harus tetap ditangani, jalan dan drainase harus dipelihara, kebakaran lahan harus ditangani, administrasi kependudukan harus dilayani, masyarakat miskin tetap harus mendapatkan pelayanan dan seluruh urusan wajib pelayanan dasar tetap membutuhkan negara yang hadir.
Artinya, beban pemerintahan PPU bertambah akibat kehadiran IKN, tetapi kapasitas fiskal dan kewenangan PPU tidak otomatis bertambah sebanding dengan beban tersebut. Inilah ketidakseimbangan yang harus dilihat secara serius oleh pemerintah pusat. Jangan sampai PPU berada pada posisi yang paradoks, wilayahnya digunakan untuk membangun ibu kota negara, tetapi pemerintah kabupatennya tetap diperlakukan seolah-olah sedang menjalankan pemerintahan kabupaten biasa. Problem Utamanya Bukan Sekadar Tumpang Tindih Kewenangan, Tetapi Tumpang Tindih Tanggung Jawab.
Dalam perspektif ilmu pemerintahan, kewenangan dan tanggung jawab seharusnya berjalan beriringan. Prinsip sederhananya, Siapa yang memiliki kewenangan, harus memiliki kapasitas untuk menjalankan kewenangan tersebut. Dan siapa yang dibebani tanggung jawab pelayanan, harus diberikan kewenangan dan sumber daya yang memadai. Problem yang terjadi dalam masa transisi IKN justru berada pada wilayah abu-abu. Di satu sisi, sebagian kewenangan strategis yang berkaitan dengan pembangunan dan pengembangan IKN telah berada pada Otorita IKN. Di sisi lain, pemerintah kabupaten masih menjalankan sebagian besar fungsi pemerintahan daerah dan pelayanan kepada masyarakat.
OIKN sendiri pada 2025 pernah menegaskan bahwa sebelum Keputusan Presiden mengenai pemindahan ibu kota ditetapkan, pemerintah daerah PPU dan Kutai Kartanegara tetap menjalankan urusan pemerintahan daerah sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan, dengan pengecualian tertentu terutama terkait kegiatan persiapan, pembangunan dan pemindahan IKN. Secara normatif, posisi ini dapat dipahami, tetapi secara praktis, persoalannya menjadi jauh lebih kompleks. Sebab pembangunan IKN telah menciptakan realitas pemerintahan baru yang belum sepenuhnya diikuti dengan pembagian tanggung jawab yang baru. Inilah yang harus segera diselesaikan.
Salah satu contoh paling nyata adalah pelayanan perizinan. Secara kelembagaan, OIKN memang telah memiliki instrumen pelayanan perizinan. Bahkan OIKN telah menerbitkan pedoman yang membedakan mekanisme perizinan berusaha melalui OSS dan perizinan nonberusaha melalui sistem yang dikelola OIKN. Karena itu, persoalannya bukan tepat jika dikatakan bahwa OIKN sama sekali tidak mempunyai sistem perizinan. Persoalan yang lebih fundamental adalah, apakah sistem tersebut telah benar-benar hadir sebagai pelayanan publik yang mudah diakses, jelas, terukur dan memberikan kepastian kepada masyarakat?
Bagi masyarakat, pelayanan publik bukan sekadar ada atau tidak ada regulasi. Masyarakat membutuhkan kepastian, harus mengajukan kepada siapa, melalui loket atau sistem apa, persyaratannya apa, berapa biayanya, berapa lama prosesnya, siapa yang bertanggung jawab apabila terjadi keterlambatan dan ke mana masyarakat harus mengadu.
Jika kewenangan perizinan sudah bergeser atau ditarik ke OIKN, tetapi masyarakat masih mengalami ketidakjelasan mengenai tempat pelayanan, mekanisme, waktu penyelesaian dan penanggung jawab, maka yang terjadi adalah transfer kewenangan tanpa transfer kapasitas pelayanan. Ini berbahaya, karena dalam administrasi pemerintahan, masyarakat tidak mengenal "masa transisi" ketika mereka membutuhkan pelayanan. Bagi masyarakat yang ingin membuka usaha, membangun rumah, mengembangkan kegiatan ekonomi atau mengurus administrasi, negara harus memberikan kepastian hari ini, bukan menunggu sampai struktur pemerintahan IKN selesai sepenuhnya.
Persoalan serupa dapat dilihat dalam penanganan keadaan darurat, termasuk kebakaran lahan yang akhir-akhir ini terjadi. Ketika terjadi kebakaran, masyarakat tidak bertanya apakah wilayah tersebut sedang berada dalam masa transisi IKN atau belum. Masyarakat membutuhkan pemadam kebakaran datang, masyarakat membutuhkan evakuasi apabila diperlukan, masyarakat membutuhkan perlindungan lingkungan dan masyarakat membutuhkan pemerintah hadir. Pada situasi seperti ini, Pemkab PPU tetap memiliki tanggung jawab pemerintahan terhadap masyarakatnya. Aparatur, BPBD, perangkat kecamatan, desa, tenaga kesehatan dan perangkat daerah lainnya tetap harus bekerja.
Muncul pertanyaan, ketika sebagian besar perhatian dan aktivitas negara terkonsentrasi pada pembangunan IKN, siapa yang memperkuat kapasitas Pemkab PPU untuk menghadapi konsekuensi pemerintahan yang ditimbulkan oleh pembangunan tersebut? Jangan sampai pemerintah kabupaten menjadi "pemadam terakhir" dari seluruh persoalan sosial dan pelayanan yang muncul akibat transformasi kawasan, sementara sumber daya dan kebijakan strategis justru semakin terkonsentrasi di luar pemerintah kabupaten.
Kritik lain yang mungkin perlu disampaikan secara terbuka adalah, OIKN Harus Mulai Berpikir sebagai Pemerintahan, Bukan Hanya sebagai Entitas Pembangunan. OIKN memang secara kelembagaan merupakan lembaga setingkat kementerian. UU IKN memberikan OIKN kewenangan khusus dalam persiapan, pembangunan, pemindahan ibu kota serta penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Khusus IKN. Namun, ketika OIKN bergerak menuju fase pemerintahan daerah khusus, cara berpikir kelembagaannya juga harus mulai berubah.
IKN tidak mungkin selamanya dikelola dengan mentalitas proyek pembangunan. Ibu kota negara bukan sekadar kumpulan gedung kementerian, jalan, taman, hunian, kawasan bisnis dan infrastruktur. Ibu kota adalah ruang pemerintahan dan ruang kehidupan masyarakat. Karena itu, OIKN harus mulai membangun cara berpikir sebagai pemerintah daerah. Pemerintah daerah tidak hanya membangun tapi melayani. Jika IKN nantinya menjadi Pemerintahan Daerah Khusus, maka fungsi pemerintahan harus mulai dibangun sejalan dengan pembangunan fisiknya. Jangan sampai kita berhasil membangun kota masa depan tetapi belum berhasil membangun pemerintahan yang mampu melayani masyarakatnya.
Selama ini solusi terhadap berbagai persoalan IKN dan PPU sering kali dikembalikan kepada koordinasi. Tetapi masalah yang dihadapi PPU sudah lebih besar daripada sekadar persoalan koordinasi. Yang dibutuhkan adalah penguatan pemerintahan daerah.
Penguatan tersebut setidaknya meliputi tiga hal. Pertama, kejelasan kewenangan harus disepakati secara tegas. Urusan apa yang tetap menjadi kewenangan PPU, urusan apa yang menjadi kewenangan OIKN, urusan apa yang harus dikerjakan bersama, siapa yang bertanggung jawab terhadap pelayanan masyarakat serta bagaimana mekanisme penyelesaian apabila terjadi irisan kewenangan. Jangan membiarkan masyarakat menjadi korban dari ketidakjelasan antarorganisasi pemerintah.
Yang kedua adalah penguatan fiskal Jika keberadaan IKN meningkatkan beban pelayanan PPU, maka harus ada instrumen fiskal yang mengimbanginya. Sebab secara sederhana, additional burden harus diikuti additional fiscal capacity. Bahkan dalam pembahasan perubahan UU IKN sebelumnya telah diakui adanya potensi dampak terhadap penerimaan daerah PPU dan Kutai Kartanegara akibat perubahan wilayah, penduduk, serta indikator yang memengaruhi DAU dan DBH.
Maka pendekatannya tidak boleh berhenti pada kompensasi atas berkurangnya wilayah. Yang harus dihitung adalah biaya pemerintahan akibat menjadi daerah asal IKN. Ini dua hal yang berbeda, PPU tidak hanya kehilangan atau berpotensi kehilangan sebagian basis fiskalnya, PPU juga menghadapi externalities dari pembangunan ibu kota negara. Mobilitas penduduk meningkat, harga tanah berubah, tekanan terhadap layanan publik meningkat, kebutuhan infrastruktur bertambah, risiko sosial dan lingkungan meningkat, ditambah lagi beban keamanan dan kebencanaan bertambah. Semua itu memiliki biaya pemerintahan.
Ketiga adalah penguatan kelembagaan transisi. Pemerintah pusat perlu membangun suatu mekanisme pemerintahan transisi IKN – PPU – Kaltim yang bersifat permanen selama masa peralihan. Bukan sekadar forum koordinasi, tetapi sebuah mekanisme yang memiliki kewenangan, anggaran, indikator kinerja, pembagian tugas dan mekanisme penyelesaian sengketa kewenangan. Dengan demikian, masyarakat tidak perlu mengetahui siapa yang sedang berwenang. Pemerintah yang harus memastikan pelayanan tetap berjalan. Hal tersebut adalah prinsip utama yang seharusnya menjadi pijakan dalam masa transisi IKN.
Jangan memindahkan kewenangan tanpa memindahkan kapasitas, jangan menarik perizinan tanpa menyiapkan pelayanan, jangan memperluas tanggung jawab tanpa memperkuat fiskal, jangan mengurangi wilayah pelayanan tanpa menghitung dampaknya terhadap kemampuan pemerintah daerah. Dan yang paling penting, jangan membangun ibu kota negara dengan mengorbankan kapasitas pemerintahan daerah yang selama ini menjadi rumah bagi masyarakatnya.
PPU tidak boleh ditempatkan hanya sebagai "daerah asal IKN" yang harus menerima seluruh konsekuensi pembangunan, tetapi hanya memperoleh sedikit ruang dalam menentukan tata kelola transisi. PPU harus ditempatkan sebagai subjek pemerintahan dalam proses pembangunan IKN.
Beberapa waktu lalu berhembus gagasan Bupati PPU sebagai Ex Officio Kepala OIKN. Dalam konteks inilah gagasan tersebut layak dibaca bukan sekadar sebagai wacana politik, tetapi sebagai sebuah pertanyaan serius tentang desain pemerintahan. Gagasan tersebut memang memungkinkan untuk dipertimbangkan. Secara geografis, sebagian besar kawasan IKN berada di PPU. Secara historis, masyarakat dan pemerintahan PPU merupakan bagian penting dari wilayah yang kemudian ditetapkan sebagai kawasan IKN. Tetapi gagasan tersebut tidak dapat dilakukan hanya melalui keputusan administratif.
Saat ini jabatan Bupati PPU dan Kepala OIKN mempunyai dasar hukum dan karakter kelembagaan yang berbeda. Karena itu, apabila model ex officio benar-benar dipilih, diperlukan perubahan regulasi yang mengatur secara tegas hubungan kedua jabatan tersebut, kewenangan, pertanggungjawaban, masa jabatan, mekanisme pengawasan, hingga konsekuensi terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah. Isu tersebut memang tengah muncul dalam diskursus publik di PPU dan sejumlah pengamat menilai diperlukan perubahan undang-undang.
Namun, gagasan tersebut jangan sampai dipandang sebagai satu-satunya solusi. Pertanyaan yang jauh lebih mendasar adalah, apakah desain pemerintahan IKN saat ini sudah mampu mengakomodasi realitas bahwa IKN dibangun di dalam wilayah yang sebelumnya merupakan wilayah pemerintahan kabupaten? Jika belum, maka yang perlu diperbaiki bukan hanya siapa yang menjadi Kepala OIKN. Yang perlu diperbaiki adalah arsitektur hubungan pemerintahan IKN dengan PPU. Pemerintah Pusat harus melihat PPU bukan sebagai konsekuensi administratif dari pembangunan IKN, melainkan sebagai mitra pemerintahan yang sedang menanggung beban transformasi nasional. Jangan Sampai Ibu Kota Baru Dibangun dengan Mengorbankan Pemerintahan Lama.
IKN adalah proyek sejarah. Tetapi sejarah tidak boleh hanya dilihat dari sudut pandang pembangunan fisik. Ada sejarah pemerintahan daerah yang harus dihormati. PPU telah menjadi rumah bagi masyarakat jauh sebelum kawasan ini ditetapkan sebagai lokasi ibu kota negara. Ketika negara kemudian memilih wilayah ini untuk membangun pusat pemerintahan baru Indonesia, maka negara juga memiliki kewajiban memastikan masyarakat dan pemerintah daerah yang berada di dalamnya tidak mengalami governance displacement, kehilangan kapasitas pemerintahan akibat perubahan besar yang terjadi di wilayahnya sendiri.
Karena itu, yang dibutuhkan PPU bukan perlakuan khusus yang berlebihan. Yang dibutuhkan adalah keadilan pemerintahan, kejelasan kewenangan, kepastian pelayanan, penguatan fiskal, penguatan kelembagaan dan desain transisi yang tidak meninggalkan pemerintah daerah sendirian menghadapi konsekuensi pembangunan ibu kota negara.
Pada akhirnya, keberhasilan IKN bukan hanya ketika Presiden, kementerian, lembaga legislatif dan yudikatif dapat berkantor di Nusantara. IKN baru dapat disebut berhasil apabila negara mampu menghadirkan pemerintahan yang jelas, efektif, responsif dan adil, baik di dalam kawasan IKN maupun di daerah yang selama ini menjadi rumah bagi pembangunan ibu kota tersebut. Jangan sampai PPU menjadi daerah yang paling dekat dengan ibu kota negara, tetapi justru menjadi daerah yang paling jauh dari kepastian kewenangan dan dukungan fiskal negara. (***/rdh)
Editor : Muhammad Ridhuan