Oleh: Edi Suhardi
Analis Berkelanjutan
Pengesahan Rancangan Undang-Undang Reforma Agraria oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) menjadi undang-undang pada 22 September menandai semakin eratnya keselarasan antara kekuasaan eksekutif dan legislatif. Hal itu tercermin dari cepatnya proses pengesahan regulasi yang memiliki arti strategis tersebut.
Namun, proses legislasi yang berlangsung cepat tak bisa dilepaskan dari pertanyaan mengenai kedalaman pembahasannya. Salah satu persoalan yang patut mendapat perhatian adalah sejauh mana partisipasi publik benar-benar diberikan ruang, termasuk bagaimana kepentingan kelompok masyarakat yang terdampak telah diakomodasi. Kedua aspek tersebut penting untuk mencegah munculnya kelemahan substantif dalam regulasi.
Kebijakan agraria nasional yang mengatur jutaan hektare lahan dan investasi bernilai triliunan rupiah semestinya tidak lahir dari proses yang terburu-buru. Dampaknya akan terasa langsung pada industri kelapa sawit, salah satu penopang utama perekonomian nasional yang menghasilkan devisa puluhan miliar dolar AS setiap tahun sekaligus menjadi sumber penghidupan bagi jutaan orang.
Dengan skala sebesar itu, industri sawit tetap sangat rentan apabila tidak ditopang kepastian tata ruang dan penggunaan lahan. Arah perkembangannya sangat bergantung pada keseriusan pemerintah membenahi tata kelola pertanahan agar menjadi lebih adil, dapat diprediksi, sekaligus memberikan kepastian bagi investasi jangka panjang. Pembahasan legislasi sebelumnya sempat memberikan harapan untuk mengurai berbagai ketidakjelasan, tetapi sejumlah celah penting masih tersisa.
Dari perspektif tata kelola dan efisiensi anggaran, keputusan legislator untuk menghapus rencana pembentukan Lembaga Pelaksana Reforma Agraria (LPRA), yang sebelumnya dirancang sebagai Badan Reforma Agraria Nasional (BRAN), beserta dewan pengawasnya, dapat dipandang sebagai langkah untuk mencegah bertambahnya kelembagaan birokrasi.
Namun, menyerahkan pembentukan LPRA melalui Peraturan Presiden (Perpres) juga menghadirkan kerentanan hukum tersendiri.
Lembaga yang dibentuk melalui Perpres memiliki legitimasi kelembagaan, kewenangan eksekutif, serta kepastian anggaran yang relatif lebih terbatas dibandingkan lembaga yang dibentuk melalui undang-undang. Konsekuensinya, tata kelola reforma agraria berpotensi lebih mudah dipengaruhi perubahan siklus politik, alih-alih bertumpu pada lembaga permanen yang memiliki dasar hukum kuat dan kewenangan untuk menyelesaikan persoalan lintas kementerian.
Di sisi lain, terdapat perkembangan positif dalam mekanisme penetapan wilayah prioritas reforma agraria. Beban verifikasi tidak lagi sepenuhnya diletakkan pada masyarakat lokal. Negara kini dituntut untuk secara sistematis mengidentifikasi dan memverifikasi data pertanahan.
Perubahan tersebut penting untuk melindungi petani swadaya dan petani kecil yang, meski mengelola sebagian besar areal perkebunan kelapa sawit nasional, kerap kesulitan masuk ke rantai pasok formal akibat persoalan administrasi maupun penetapan kawasan hutan oleh negara yang dilakukan secara sepihak.
Meski demikian, undang-undang baru tersebut tetap memiliki potensi menimbulkan gesekan regulasi karena belum sepenuhnya harmonis dengan sejumlah kerangka hukum yang telah ada. Di antaranya adalah Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) 1960, Undang-Undang Kehutanan, Undang-Undang Perkebunan, serta ketentuan pertanahan dalam Undang-Undang Cipta Kerja.
Tanpa batas kewenangan yang jelas antara kementerian teknis dan instrumen regulasi baru, aturan tersebut justru berisiko memperpanjang sengketa pertanahan di lapangan, bukan menyelesaikannya.
Pertama, kepastian hierarki hak atas tanah dan konservasi
Secara hukum, Sertifikat Hak Milik (SHM) yang telah dimiliki masyarakat sebelum diterbitkannya Hak Guna Usaha (HGU) perlu diakui sebagai hak yang memiliki kekuatan hukum penuh. Sebaliknya, HGU yang diterbitkan secara sah sebelum munculnya klaim yang berlawanan juga harus memperoleh kedudukan hukum yang sama kuat dan tidak mudah digugat.
Selain itu, kawasan High Conservation Value (HCV) dan High Carbon Stock (HCS) yang berada di dalam areal konsesi perlu secara eksplisit dikecualikan dari klasifikasi sebagai tanah telantar. Dengan demikian, komitmen perusahaan dalam menjaga kawasan konservasi tidak justru berujung pada sanksi administratif dari negara.
Kedua, perlindungan yang setara dan mekanisme penyelesaian sengketa
Prinsip kesetaraan di hadapan hukum harus menjadi landasan. Pemegang HGU yang sah maupun pemegang hak atas tanah dari masyarakat sama-sama membutuhkan perlindungan terhadap penguasaan lahan secara ilegal.
Setiap sengketa pertanahan seharusnya diselesaikan melalui mekanisme peradilan formal atau lembaga mediasi yang memiliki kewenangan, bukan melalui keputusan administratif yang bersifat diskresioner.
Ketiga, batas operasional yang fleksibel
Pembatasan luas areal perkebunan perlu menghindari penerapan batas yang kaku dan seragam untuk seluruh wilayah. Batas tersebut semestinya tetap mengacu pada ketentuan perundang-undangan, tetapi sekaligus mempertimbangkan skala ekonomi, perbedaan agroklimat antardaerah, serta besarnya investasi yang telah ditanamkan untuk pembangunan infrastruktur hilir.
Pendekatan semacam ini penting agar kebijakan pertanahan tidak mengabaikan karakteristik industri perkebunan yang membutuhkan investasi jangka panjang dan skala usaha tertentu agar tetap efisien.
Keempat, prinsip nonretroaktif dan konsistensi kemitraan
Untuk menjaga kepercayaan investor, ketentuan baru harus secara tegas menghormati prinsip nonretroaktif, yakni aturan baru tidak diberlakukan secara surut terhadap hak atau investasi yang telah diperoleh secara sah berdasarkan regulasi sebelumnya.
Sementara terkait kewajiban memfasilitasi perkebunan yang dikelola masyarakat sebesar 20 persen, kerangka regulasinya perlu diselaraskan secara ketat dengan model kemitraan produktif yang telah diatur dalam Undang-Undang Perkebunan.
Pada akhirnya, keberhasilan pelaksanaan UU Reforma Agraria sangat bergantung pada terintegrasinya sistem administrasi pertanahan yang terbuka, transparan, dan terpadu.
Tanpa sistem peta tunggal yang dapat diandalkan, tumpang tindih batas antara konsesi perkebunan, kawasan konservasi, dan tanah masyarakat adat akan terus menjadi persoalan.
Reforma agraria tidak semestinya dipersempit menjadi sekadar kegiatan membagi-bagikan tanah. Lebih dari itu, reforma agraria harus menjadi fondasi transformasi ekonomi yang adil, dengan mempertemukan kepentingan kesejahteraan masyarakat dan keberlanjutan kegiatan usaha.
Mengingat proses pengesahan regulasi berlangsung cepat, pengawasan publik dan legislatif yang ketat terhadap aturan turunannya menjadi sangat penting. Implementasi di lapangan akan menentukan apakah regulasi tersebut benar-benar mampu menjawab persoalan agraria yang selama ini berlangsung.
Industri kelapa sawit nasional membutuhkan kepastian hukum yang berjangka panjang. Kepastian tersebut harus mampu melindungi hak petani kecil sekaligus memberikan perlindungan terhadap investasi strategis dari sengketa yang terus berulang.
Menemukan titik keseimbangan antara kedua kepentingan tersebut akan menjadi ujian penting bagi tata kelola agraria Indonesia sekaligus menentukan kemampuan negara dalam membangun pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan dan inklusif. (*)
Editor : Thomas Priyandoko